Poročila

Poročila strokovnih misij

Poročilo IRRT

1 ZAKONODAJNE IN VLADNE ODGOVORNOSTI

strokovnjaka: L. Matteocci in V. Ranguelova

    1. DRŽAVNA STRUKTURA

Republika Slovenija je neodvisna, suverena država vse od leta 1991. Ima voljen parlament, ki sprejema zakone in državni sistem za izvajanje zakonodaje. Vlado sestavlja 14 ministrstev.

Pri urejanju in nadzoru različnih področij v zvezi z varnostjo jedrskih objektov, varstvom pred sevanji in varnostjo radioaktivnih odpadkov med seboj sodelujejo, neposredno ali pa preko vladnih organov, naslednja ministrstva:

  • Ministrstvo za okolje in prostor,

  • Ministrstvo za zdravstvo,

  • Ministrstvo za obrambo,

  • Ministrstvo za notranje zadeve,

  • Ministrstvo za ekonomske odnose in razvoj in

  • Ministrstvo za gospodarske dejavnosti.

Ministrstvo za okolje in prostor izdaja dovoljenja za jedrske naprave, njegov organ v sestavi je Uprava Republike Slovenije za jedrsko varnost (URSJV), ki deluje kot upravni organ za jedrsko varnost in za varstvo pred sevanji.

Ministrstvo za zdravstvo je pristojno za sevalno varnost. Dolžnosti, ki iz tega izhajajo, izvaja Zdravstveni inšpektorat.

Organ v sestavi Ministrstva za obrambo je Uprava za zaščito in reševanje, ki ima pomembno vlogo pri koordinaciji državnega načrta za primer izrednega dogodka. Ministrstvo za obrambo nadzira tudi požarno varnost jedrskih naprav.

Ministrstvo za notranje zadeve izvaja nadzor nad fizično zaščito jedrskih objektov in materiala.

Shema slovenske državne uprave (po hierarhiji), vključno z vladnimi organi, ki so povezani z urejanjem jedrske varnosti in varstvom pred sevanji, je prikazana v dodatku 1.

 

    1. ZAKONODAJNI OKVIR

Trenutno veljavna zakonodaja v Republiki Sloveniji temelji na zakonodaji nekdanje jugoslovanske federacije, ki pa je dopolnjena z naknadnimi določbami, ki jih je razglasil Parlament RS. Leta 1991, ko je Slovenija postala neodvisna država, je bil sprejet Ustavni zakon za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije. Skladno s tem zakonom vsi zakoni nekdanje jugoslovanske federacije ostanejo v veljavi, če niso v nasprotju s slovenskim pravnim sistemom, vse dokler Parlament RS ne razglasi novega zakona.

Trenutno veljavna zakonodaja na področju jedrske varnosti in varstva pred sevanji obsega dva zakona:

  • Zakon o varstvu pred ionizirajočimi sevanji in o posebnih varnostnih ukrepih pri uporabi jedrske energije, izdan na zvezni ravni leta 1984 (Zakon iz leta 1984, Ur. l. SFRJ, 62/84),

  • Zakon o izvajanju varstva pred ionizirajočimi sevanji in o ukrepih za varnost jedrskih objektov in naprav, zakon, ki ga je izdala Slovenija leta 1980 (Ur. l. SRS, 28/80 in 32/80).

Omenjena zakona sta dopolnjena z vrsto podzakonskih aktov (pravilniki), ki se nanašajo na specifična področja jedrske in sevalne varnosti, varnosti jedrskih odpadkov in transporta. Podrobneje o njih govorita 4. in 7. poglavje.

Zakon iz leta 1984 določa naslednje:

  • nekatere splošne ukrepe za varstvo pred ionizirajčim sevanjem,

  • objekte, dejavnosti in materiale, ki so predmet zakonodajnega urejanja,

  • posebne varnostne ukrepe, ki veljajo za jedrske materiale in jedrske objekte,

  • nadzor in pristojne organe,

  • kazni.

Zakon iz leta 1980 določa vladne organe, ki so bili takrat imenovani kot nosilci upravnih odgovornosti na področju varstva pred ionizirajočimi sevanji in varnosti jedrskih naprav. Ti organi so bili: Republiški sanitarni inšpektorat, Republiški komite za energetiko, industrijo in gradbeništvo in Republiški sekretariat za notranje zadeve. Zakon določa tudi Strokovno komisijo za jedrsko varnost.

Zakon iz leta 1980 še vedno določa odgovornosti posameznih organov, čeprav so se v teh letih ti upravni organi preoblikovali. Pristojne državne organe pa določa tudi Zakon o organizaciji in delovnih področjih republiških upravnih organov, organizacij in služb v okviru slovenskega izvršnega sveta (iz leta 1980).

Z dopolnilom k temu zakonu je bila leta 1987 ustanovljena URSJV, kot neodvisen organ, ki je prevzel funkcijo upravnega organa za jedrsko varnost od Republiškega komiteja za energetiko, industrijo in gradbeništvo. Novi zakon o organizaciji je bil razglašen leta 1991.

Sedanje pristojnosti in odgovornosti organov, povezanih z urejanjem jedrske varnosti in varstva pred sevanji, so določene z zakonom iz leta 1994 - Zakon o organizaciji in delovnem področju ministrstev (Ur. l. RS, 71/94).

Zakon o upravnem postopku (Ur. l. SFRJ, 47/86) pa tudi novi zakon o upravnem postopku iz leta 1999, ki bo začel veljati 1.4.2000, določa splošni pritožbeni postopek na odločbe, ki jih izdajo upravni organi v postopku izdaje dovoljenj. Imetniki dovoljenj lahko vložijo pritožbo, zaradi strokovnih ali postopkovnih zadev v zvezi z odločbami, ki jih izda URSJV, na Ministrstvo za okolje in prostor. Ta postopek lahko zmanjša verodostojnost URSJV in omejuje njena pooblastila, katera naj bi po zakonu imela.

Omenjeni zakoni ne vsebujejo nobene določbe, ki bi predpisovala način financiranja URSJV iz državnega proračuna. Zakon o upravnem postopku predpisuje, da ima URSJV sicer možnost zaračunavati stroške prosilcem, vendar z ustrezno utemeljitvijo.

Slovenska zakonodaja zahteva, da prosilci poleg osnovne vloge, predložijo tudi neodvisno oceno, ki jo je opravila pooblaščena organizacija, s pozitivnim mnenjem (glej 2. in 5. poglavje). Prosilec je odgovoren, da naroči in vodi izdelavo take ocene.

Sedanji pravni sistem vsebuje določbe, ki določajo odgovornosti za jedrsko škodo in določbe o finančnem zavarovanju katere koli odgovornosti. Te določbe so vključene v naslednje zakone:

  • Zakon o odgovornosti za jedrsko škodo (Ur. l. SFRJ, 22/78 in 34/79),

  • Zakon o zavarovanju odgovornosti za jedrsko škodo (Ur. l. SRS, 12/80), in

  • Odlok o določitvi zneska omejitve odškodninske odgovornosti uporabnika jedrske naprave za jedrsko škodo in o določitvi zneska zavarovanja odgovornosti za jedrsko škodo (Ur. l. RS, 84/98).

Določbe, ki se nanašajo na finančna sredstva v zvezi z jedrskimi odpadki in razgradnjo so določena v Zakonu o Skladu za financiranje razgradnje NEK in odlaganje radioaktivnih odpadkov iz NEK (Ur. l. RS, 5/91).

Slovenija je ratificirala vse pomembne mednarodne pogodbe in konvencije, ki so sedaj sestavni del njene zakonodaje.

Zakon o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (Ur. l. RS, 64/94) ureja pripravljenost in izvajanje zahtevanih varovalnih ukrepov v primeru jedrskih nesreč.

V zvezi s pravnim statusom NE Krško je potrebno omeniti, da je bila elektrarna skupni projekt slovenskega in hrvaškega elektrogospodarstva. Dvostranska pogodba, ki bo predpisala pravne določbe glede lastništva elektrarne, je v pripravi. Slovenska vlada je za čas, dokler ne stopi v veljavo omenjena pogodba, razglasila Uredbo o preoblikovanju NE Krško p.o. v javno podjatje NE Krško d.o.o (julij 1998), z namenom, da reši fiskalne in finančne zadeve NE Krško. S tem odlokom je lastnik začasno postala Republika Slovenija, vložki obeh elektrogospodarstev pa se še naprej priznavajo. Rešitev glede lastništva bo imela pozitiven vpliv na varnost elektrarne in na varno ravnanje z izrabljenim gorivom in odpadki.

Trenutno veljavna zakonodaja v Sloveniji pa ne pokriva nekaterih pomembnih področij. Na splošno pooblastila in upravne odgovornosti zadevnih vladnih organov niso vedno jasno določena. Ustrezna področja so pokrita v številnih zakonih. V takem primeru, veljajo določbe tistega zakona, ki je kasneje stopil v veljavo. Pooblastila, odgovornosti in funkcije URSJV so določene v zakonih, ki so skupni celotni državni upravi. To pa kaže na nezadostno priznavanje pomembnosti, ki naj bi jo bila deležna jedrska varnost in URSJV, kot državni upravni organ.

Nekatere specifične pomanjkljivosti so:

  • pomanjkanje jasnih izjav v zvezi z upravljalčevo primarno odgovornostjo za varnost,

  • pomanjkljivo oblikovana zahteva glede potrebe izdaje dovoljenja upravnega organa prosilcem za začetek dejavnosti, ki zadevajo miroljubno uporabo jedrske energije,

  • nezadostne in nejasne zahteve glede postopka izdaje dovoljenj za razgradnjo,

  • nejasen postopek glede odprave upravnega nadzora nad objekti,

  • pomanjkanje določb v zvezi z obveščanjem in vključevanjem javnosti,

  • prisotnost številnih v tem trenutku že zastarelih členov, predvsem zaradi določenih zgodovinskih dogodkov.

URSJV se zaveda večine pomanjkljivosti veljavnega pravnega sistema, trenutno pa pripravlja revizijo zakona z jedrskega področja (glej točko 1.4).

      1. Priporočila in nasveti

Glej točki 1.4.1 in 1.5.1 tega poročila.

    1. PRAVNI POLOŽAJ UPRAVNEGA ORGANA

      2. Uprava Republike Slovenije za jedrsko varnost je bila kot neodvisni upravni organ ustanovljena leta 1987 z Zakonom o spremembah in dopolnitvah (Ur. l. SRS, 37/87) slovenskega Zakona o organizaciji in delovnem področju republiških upravnih organov in republiških organizacij ter samostojnih strokovnih služb v okviru služb Izvršnega sveta Skupščine SR Slovenije (iz leta 1980). V 33.a členu zakon določa “Republiška uprava za jedrsko varnost opravlja zadeve, ki se nanašajo na varnost jedrskih objektov in na inšpektorsko nadzorstvo nad izvrševanjem zakonov, drugih predpisov in splošnih aktov iz republiške pristojnosti, ki urejajo varnost jedrskih objektov”. Skladno s tem zakonom je URSJV poročala neposredno vladi.

      Leta 1991 je Zakon o organizaciji in delovnem področju republiške uprave poročanje neposredno vladi prenesel na Ministrstvo za okolje in prostor. Ta sistem poročanja ji še vedno zagotavlja ustrezno neodvisnost od organizacij, ki imajo vlogo pri promociji jedrske energije.

      Zakon o organizaciji in delovnem področju ministrstev (Ur. l. RS, 71/94) določa pooblastila in odgovornosti, ki so trenutno dodeljene URSJV, kot upravnemu organu (glej točki 2.1 in 2.2). Nekatera področja pristojnosti URSJV, kot je izvajanje inšpekcij v jedrskih napravah, so določena v Zakonu o upravi (Ur. l. RS, 67/94), ki med številnimi določbami s področja državne uprave, predpisuje tudi pristojnost, ki jih imajo inšpektorji.

      Zakon o organizaciji in delovnem področju ministrstev tudi na splošno določa pooblastila in odgovornosti Zdravstvenega inšpektorata Ministrstva za zdravstvo (na področju varstva pred sevanji), Ministrstva za notranje zadeve (na področju prevoza nevarnega materiala) in Ministrstva za obrambo/Uprave za zaščito in reševanje (na področju načrtovanja ukrepov v primeru naravnih in drugih nesreč).

      Pristojnosti zadevnih upravnih organov so določene tudi z drugimi specifičnimi zakoni. Pooblastila in pristojnosti Ministrstva za zdravstvo so tako bolj podrobno določena v zakonu iz leta 1980 ter v Zakonu o sanitarni inšpekciji (Ur. l. SRS, 8/73 in 9/85). Na področju varstva pred sevanji zakonodaja še naprej nejasno določa razmejitev pristojnosti med URSJV in Zdravstvenim inšpektoratom. To težavo pa premagujejo z dejstvom, da sta se organa obojestransko sporazumela, kateri bo pokrival določena področja. Vendar pa taka situacija lahko povzroča zmedo med prosilci in imetniki dovoljenj.

      1. Priporočila in nasveti

      Glej točki 1.4.1 in 1.5.1 tega poročila.

    2. ZAKONI V PRIPRAVI

URSJV pripravlja novi zakon o jedrski in sevalni varnosti ter varnosti radioaktivnih odpadkov. Pri tem delu je URSJV dobila nekaj pomoči iz naslova programa PHARE Evropske Unije. Ideja URSJV je, da bo novi zakon združil zakon iz leta 1980 in zakon iz leta 1984, kot tudi ustrezne direktive Evropske unije s področja varstva pred sevanji.

Novi zakon je v pripravi že nekaj let. Tudi Ministrstvo za zdravstvo pripravlja osnutek predloga novega zakona, ki bo vključeval direktive EU s področja varstva pred sevanji. Točka 10.2 opisuje prispevek Ministrstva za zdravstvo k temu delu.

Na področju civilne odgovornosti in nadomestilu za jedrsko škodo je vlada zavzela stališče, da Republika Slovenija pristopi k Pariški konvenciji, obstoječa zakonodaja s tega področja pa je v postopku revizije.

      1. Priporočila in nasveti

  1. OSNOVA – Varnostni standard MAAE – Varnostne zahteve MAAE – Pravna in državna infrastruktura jedrske in sevalne varnosti, varnosti radioaktivnih odpadkov in prevoza - v 204. odstavku navaja “ Za zagotavljanje učinkovitega nadzora jedrske in sevalne varnosti, varnosti radioaktivnih odpadkov in prevoza naj se razglasi zakonodaja. Zakonodaja naj, kadar je to primerno:

    1. določa cilje za zaščito posameznikov, družbe in okolja,

    2. natančno določa objekte, dejavnosti in material

itd.”

    1. Priporočilo – Prednostna naloga slovenske vlade in URSJV naj bi bila zaključiti vse dejavnosti povezane s pripravo in razglasitvijo novega zakona s področja jedrske in sevalne varnosti ter varnosti radioaktivnih odpadkov. Novi zakon naj bi bil usklajen z najboljšo mednarodno prakso.

(b) Priporočilo – Novi zakon naj bi zagotavljal jasno delitev pristojnosti med različnimi ministrstvi, jasno naj bi določal tudi odnose med njimi pri postopku izdajanja dovoljenj v zvezi z jedrskimi objekti in viri sevanja. Upravi za jedrsko varnost naj bi bila dodeljena jasna pooblastila, odgovornosti in funkcije, ki jih kot upravni organ potrebuje.

(c) Priporočilo – V okviru novega zakona bi bilo potrebno izvesti revizijo pritožbenega postopka.

    1. Priporočilo – Novi zakon naj vsebuje določbe, ki bi pri upravnem postopku izdaje dovoljenj zagotavljale izvrševanje učinkovitega neodvisnega ocenjevanja. Na podlagi teh določb bi imela URSJV pooblastila in sredstva za pogodbeno sodelovanje z zunanjimi organizacijami. URSJV naj bi pripravila ustrezne postopke, da bi za dejavnosti po pogodbi zagotovila neodvisnost teh organizacij od imetnikov dovoljenja.

Glej tudi priporočilo v točki 5.3.1 tega poročila.

(e) Nasvet – Pri pripravi novega zakona lahko URSJV sprejme pomoč, ki jo na tem področju nudita MAAE in Evropska komisija.

 

    1. PRORAČUN IN FINANČNA SREDSTVA UPRAVNEGA ORGANA

      2. V okviru državnega proračuna se določi tudi proračun URSJV ter proračun ostalih državnih organov. URSJV pripravi le osnutek predloga proračuna. Končno odločitev poda Ministrstvo za okolje in prostor. URSJV pa se z ministrstvom pogaja o višini proračuna. Potem, ko vlada predloži predlog proračuna, ga na koncu sprejme parlament.

      Proračun URSJV za leto 1999 je znašal okoli 1,4 milijona EUR. Stroški, ki jih URSJV zaračunava imetnikom dovoljenj, so zelo nizki, in zato ne predstavljajo znatnega dodatka k proračunu URSJV.

      Glede na razporeditev proračunskih sredstev, s katero je bila misija seznanjena, je imela URSJV za raziskave in ocene na voljo zelo omejena sredstva. Odgovorni državni sekretar v Ministrstvu za okolje in prostor je strokovnjake obvestil, do bodo v fiskalnem letu 2000 Upravi dodeljena dodatna sredstva iz proračuna za zaposlitev sedmih dodatnih delavcev.

      1. Priporočila in nasveti

  1. OSNOVA – Varnostni standard MAAE – Varnostne zahteve– Pravna in državna infrastruktura jedrske in sevalne varnosti, varnosti radioaktivnih odpadkov in prevoza - v 205. odstavku navaja “ Za zagotavljanje učinkovitega nadzora jedrske in sevalne varnosti, varnosti radioaktivnih odpadkov in prevoza naj se razglasi zakonodaja. Zakonodaja naj, kadar je to primerno:

    1. ……………………………….,

    2. zagotovi tako financiranje upravnega organa, ki bo omogočalo njegovo učinkovito delovanje.”

    1. Priporočilo – Novi zakon naj vsebuje določbe, ki bi določale sistem financiranja URSJV. Sredstva zbrana od imetnikov dovoljenj, bi lahko bila vir za financiranje dejavnosti neodvisnega ocenjevanja, tako kot to priporoča točka 1.4.1 (d).

    2. Priporočilo – Po razglasitvi novega zakona naj se ponovno oceni višina sredstev namenjenih URSJV, da se zagotovi učinkovito izvajanje vseh Upravi dodeljenih odgovornosti in funkcij.